我國經濟發展新常態下，小城鎮面臨新的發展機遇。一是農民收入提高帶來機遇，二是產業轉移和農民工回鄉創業帶來機遇，三是高鐵、公路、橋梁、機場等重大基礎設施建成和完善帶來機遇，四是城市居民生活方式變化帶來機遇。陜西省委、省政府高度重視特色小城鎮建設工作，抓住小城鎮快速發展的機遇，2011年起在全省啟動了重點示范鎮和文化旅游名鎮建設，采取專項資金引導、土地指標支持、專業人才幫扶、目標責任考核等一系列措施，取得了明顯成效，示范引領全省小城鎮快速發展。重點示范鎮戶籍人口城鎮化率由建設之初的44.7％增加到2015年的56.0％，吸納進鎮人口51.3萬人。現將《陜西省特色小城鎮建設工作實踐》印發各地，供學習參考。
城鎮化是現代化的必由之路，陜西省委省政府把加快推進新型城鎮化作為推動科學發展、富民強省的重大戰略，提出了“建好西安、做美城市、做強縣城、做大集鎮、做優社區”的總體思路，特別是把特色小城鎮建設作為推進新型城鎮化、促進城鄉發展一體化的重要突破口，從2011年起，在全省啟動了重點示范鎮和文化旅游名鎮建設，經過5年的努力，初步探索出加快推進農村人口就近城鎮化，實現城鄉協調發展的新路子。
一、發展特色小城鎮的現實意義
長期以來，陜西城鎮化滯后于工業化，落后于全國步伐，特別是小城鎮規模較小、設施落后、缺乏特色，是陜西縣域經濟社會發展的主要短板之一,是陜西追趕超越的重點所在，也是全面建設小康社會的重要舉措。
（一）加快新型城鎮化的有效路徑。新型城鎮化要求大中城市和小城鎮協調發展。多年來，全省農業人口大量涌入城市，特別是大城市交通擁堵、空氣污染、房價高企和資源緊張，產生了一系列消極后果。按照陜西省新型城鎮化規劃，到2020年，城鎮化率要達到62%，約770萬農民進城落戶，如此多的人口進入大城市，既會加重“城市病”，也給政府解決農民“市民化”、“城鄉一體化”帶來巨大的壓力。從2011年起，陜西啟動了特色小城鎮建設，目的是按照“城鄉政策一致，規劃建設一體，公共服務均等，收入水平相當”的原則，因地制宜，打造特色，建成富民宜居強鎮，成為農民進城落戶、創業的良好平臺，促進農民就地城鎮化，有效緩解城市的壓力，提高全省城鎮化率。
（二）搭建城鄉發展一體化的基本平臺。加快城鎮化特別是特色小城鎮建設步伐，是破解城鄉二元結構的重要抓手，也是滿足群眾過上美好生化新期待的迫切需要。2010年，陜西省城鎮化率僅為46.5%，與發達地區相比還有較大差距，縣域城鎮化水平僅為34%，基礎設施滯后，承載能力不強，產業基礎薄弱，有特色產業的鎮不到20%，教育、醫療、文化等公共產品供給不足。不僅拖累工業化的進程，也阻礙了城鄉一體化發展，成為科學發展、富民強省的一個瓶頸制約。亟需通過建設一批基礎設施環境良好，社會化綜合服務體系健全，對產業和人口集聚具有強烈吸引、功能相對完備的小城鎮，為農民提供低成本的城鎮化選擇，加快縮小農民收入差距和生活質量差距，加快推進城鄉一體化。
（三）探索推動小城鎮建設的科學方法。近10年來，陜西小城鎮建設經歷了從全面鋪開到重點突破的發展歷程。2006年，全省開展“千村百鎮”整治建設工作，每年提升1000個村，100個鎮設施建設水平和村容村貌。2008年，啟動了“關中百鎮”和陜南陜北各50個鎮建設，省委、省政府給予每鎮100萬元的啟動資金。2009年，省委、省政府又做出107個重點鎮建設的部署。通過幾年的不懈努力，城鎮化有了一定推進，但各方面因素制約，小城鎮整體規模較小，經濟總量不足的局面未能得到根本改變，難以對縣域經濟社會發展形成有力支撐，需要突出重點，收緊拳頭，集中力量，按照建設農民幸福家園的模式與標準建設重點示范鎮，通過挖掘歷史文化資源，合理開發利用，帶動旅游產業，兩者相互補充，相得益彰，作為推進小城鎮建設的兩個抓手，為全省城鎮化建設探索新路、做出示范。
二、陜西特色小城鎮建設總體情況
陜西省委、省政府高度重視特色小城鎮建設工作，2011年3月，確定了31個重點示范鎮，采取專項資金引導、土地指標支持、專業人才幫扶、目標責任考核等一系列措施，目標是建設成為縣域副中心，成為農民進城落戶和創業的平臺，2013年7月又增加了4個沿渭鎮，總數達到35個。同時，為充分保護歷史遺存、傳承傳統文化，又確定了31個文化旅游名鎮（街區），通過保護修復、打造特色、開發旅游、實現富民宜居，促進縣域經濟發展。幾年來，在省委、省政府的正確領導下，35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮建設取得了明顯成效，示范引領全省小城鎮快速發展。
（一）多措并舉，統籌推進特色小城鎮建設
一是資金引導，土地支持。省政府對省級重點示范鎮連續五年給予每鎮每年1000萬元的專項資金支持，并單列1000畝城鄉建設用地增減掛鉤指標。對于31個省級文化旅游名鎮，從2013年到2015年，省上分批次給予每鎮（街區）200畝城鄉建設用地增減掛鉤指標，省級財政給予每鎮每年500萬元專項資金支持。
二是科學規劃，突出特色。按照建設城市社區和農民幸福家園的標準，緊緊圍繞地域特色、產業特色和文化特色，組織編制了重點示范鎮的“一鎮一模塊”規劃。對于8個沿渭省級重點示范鎮，發揮渭河生態資源優勢，做好規劃模塊設計、濱水景觀設計，打造特色各異的渭河景觀帶。對文化旅游名鎮（街區），突出歷史文化、景觀資源特色，編制控制性詳細規劃和專項規劃，分類指導歷史街區建設。
三是項目帶動，加快建設。堅持把項目帶動作為推進小城鎮建設的重要抓手，按照《陜西省重點示范鎮標準（試行）》，分別制定了35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮（街區）三年及五年建設目標，將建設任務落實到具體項目，建立項目庫，按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，逐月開展項目督查，確保小城鎮建設項目快速推進。
四是創新體制，激發活力。35個重點示范鎮所在的縣（區），通過下放部分經濟社會管理權限，成立公用事業管理辦公室，選派兩批技術干部掛職副鎮長，在8個沿渭鎮設立副縣級管委會，設立鎮級財政等措施，激發了重點示范鎮內生動力。
五是夯實責任，嚴格考核。省委省政府明確設區市人民政府對“兩鎮”建設總體負責，各縣（區）人民政府是建設融資責任主體，各鎮人民政府是實施責任主體。建立了“月通報、季講評、半年觀摩、年終考核”的工作推進機制，每年評出10個重點示范鎮和文化旅游名鎮建設先進鎮，年終給予每鎮100萬元獎勵，形成層層有責、上下聯動的積極的工作氛圍。
（二）多點突破，特色小城鎮建設成效初顯
五年來，緊緊圍繞經濟強鎮、人口大鎮、魅力小鎮的目標，省級各部門整合項目，捆綁資金，各級黨委、政府迅速行動，上下聯動，多點突破，合力推進，特色小城鎮發展迅速、實力增強、特色鮮明、示范帶動作用凸顯。
一是鎮域經濟快速發展。陜西省特色小城鎮結合實際發展特色產業，宜工則工、宜農則農、宜游則游，建成了一批具有縣域特色的產業聚集區、生態循環經濟區、城鎮化拓展新區和城鄉統籌一體化發展示范區，促進了工業化和城鎮化的良性互動。重點示范鎮二三產業增加值占GDP比重由2011年的88.8%增加到2015年的95.0%，人均GDP 73226元；農民人均可支配收入由2011年建設之前的7064元上升到目前的11378元，高于全省平均水平30個百分點。
二是承載功能明顯提升。特色小城鎮建設依托生態優勢，不斷拓展發展空間，老區環境整治和新區模塊化建設同步推進，綜合承載能力顯著提升。35個重點示范鎮完成投資479億元，鎮區面積累計擴大68.8平方公里，建成區綠化覆蓋率平均達到36.5%，人均道路面積平均達到17.2平方米，供水普及率平均達到92.8%，燃氣普及率平均達到48.5%，公廁密度達到平均每平方公里2.6個，建設垃圾處理場、污水處理廠（站）55個，生活垃圾無害化處理率達到76.9%以上，污水處理率達到60.4%以上，學校、醫院、文體中心（廣場）等公共服務設施相繼投用，有效提升了公共服務水平。
三是城鎮人口加快集聚。重點示范鎮建設堅持集中城鎮化、就地城鎮化融合發展，有序推進農業轉移人口的市民化，促進在城鎮穩定就業和生活的常住人口真正融入城鎮，成為真正的城鎮居民。各重點示范鎮以各類產業園區為載體，吸引更多的人進城落戶、就業、創業、置業，吸納進鎮人口51.3萬人。35個重點示范鎮鎮域常住人口平均值為5.1萬人，遠高于全省鎮域常住人口平均值1.4萬人。目前，35個重點示范鎮戶籍人口城鎮化率由建設之初的44.7%增加到2015年的56.0%，年均增長2.3個百分點，高于全省平均城鎮化率0.7個百分點。
四是旅游小鎮雛形顯現。文化旅游名鎮按照“規劃引領、保護修復、完善功能、開發利用、突出特色、宜居富民”的總體思路，著力構建名鎮傳統“形態”、傳承多元“文態”、打造宜居“生態”、豐富旅游“業態”。截至目前，31個文化旅游名鎮累計新建項目978個，完成投資81.9億元，建設步入快車道，旅游效應日益顯現，年均實現旅游人數1500萬人次，旅游收入50億元。
五是示范引領效果明顯。2013年，省政府為發揮財政資金的引導作用，變“拉車”為“推車”，省上跟蹤指導考核一批市級重點鎮，按照省級重點示范鎮的理念推進建設，年終評出8個成效顯著的鎮，采取以獎代補的方式一次性獎勵每鎮600畝土地增減掛鉤指標和600萬元。此項政策市縣反響強烈，紛紛搶抓機遇，制定措施，強力推進，各市共確定市級重點鎮119個，一大批市級重點鎮設施功能不斷完善，鎮區環境明顯提升，政策綜合效應明顯。
（三）陜西特色小城鎮建設幾個特點
一是一體化規劃，做到管控有力，突出特色。按照“規劃建設一體”的總體要求，提出將鎮區建設規劃、土地利用規劃、產業規劃、生態環境保護規劃多規融合，實行鎮村一體化規劃。充分發揮一體化規劃的龍頭引導作用，強化規劃的嚴肅性、管控性，35個重點示范鎮利用省測繪局的航拍技術監測重點示范鎮規劃工作。按照農民居住相對集中，公共服務設施配套完善的要求，運用城市建設的理念和方法，依托老鎮區，選擇集中連片用地，規劃建設功能分區合理、設施配套齊全、生態環境優美的綜合服務新區模塊，明確了基本功能定位、產業支撐、用地布局、綜合交通體系等內容，明確制定了市政基礎設施、公共服務設施、各類住房項目等新區建設的模塊規劃和量化指標。新增加的沿渭河4個省級重點示范鎮做好規劃模塊設計、濱水景觀設計，打造特色各異的沿渭景觀帶。文化旅游名鎮深入挖掘和充分體現地域風貌特色和文化內涵，制定城鎮控制性詳細規劃，細化到每一個街巷、每一棟建筑。
二是精細化建設，做到要求明確，有章可依。陜西省委、省政府依據相關規范，制定了詳細的建設標準，從基礎設施、公共服務設施、環境改造、住房建設等5個大類、29個分類嚴格規定了建設實施標準。按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，逐月開展項目進展排名，確保小城鎮建設項目快速推進。對文化旅游名鎮建設，堅持進行分類推進，對文化旅游資源豐富、區位優勢明顯的鎮，加大旅游開發投入，形成特色鮮明的旅游產業；對人口規模小，歷史文化遺存分散、交通不便的鎮，以保護修復為主。
三是特色化建設，做到文化傳承，風貌顯現。陜西是中國十三個封建王朝建都地，歷史文化資源十分豐富，2013年全省啟動了31個文化旅游名鎮建設后，各鎮搶抓機遇，迅速啟動了歷史遺存修復、綜合環境整治以及配套設施建設，按照“修舊如舊”的原則加快現代建筑改造，名鎮傳統街區風貌顯現。為了切實做到對文化傳承不留遺憾，全省遴選90余名專家開展一對一指導，深入挖掘歷史文化特色，逐步形成了紅色教育、宗教歷史、自然生態、邊塞風光等特色城鎮雛形。
四是系統化推進，做到產城融合，協調同步。重點示范鎮按照 “加快建設新區、改造提升老區、整合鎮域社區、發展產業園區”的工作思路，四位一體，同步推進，著力提高鎮區基礎設施和公共服務設施水平，按照城市社區的模式創新管理，把為民服務、便民服務延伸到居住社區。按照“一鎮一業、一鎮一品、一村一品”的思路，把產業園區作為產業集群發展的主要載體，依托特色優勢，明確產業定位，不斷打造和延長產業鏈。以農產品加工、能源轉化、文化旅游、現代物流等為重點，培育了一批市場前景看好的主導產業；引導重點項目和工業、教育及養老等項目向園區布局，大力發展第三產業，推進區域產業分工和協同發展，構建了工業、農業、現代服務業等各具形態的發展格局。
五是動態化管理，做到科學評價，有效激勵。為加快特色小城鎮建設，陜西實施項目化管理，將建設任務落實到具體項目，建立項目庫，按照基礎設施和公共服務設施先行的原則合理安排建設時序，制定目標責任考核措施，由省政府對各鎮的建設情況進行考核，逐月開展項目進展排名，實行動態化考核，形成比進度、爭排名、重效果的良性競爭氛圍和考核獎勵機制，推進特色小城鎮鎮項目建設實施。考核采用聽取匯報、民主測評、實地查看等多種形式，對重點示范鎮建設實施“月通報、季講評、半年觀摩、年終考核”的工作推進機制，每月對各鎮工作情況進行匯總排名，充分運用考核結果，對考核成績靠前鎮的黨政主要負責人進行提拔使用。從2014年開始，各鎮1000萬元專項資金留下300萬元，實行“以獎代補”；從2015年起，省委省政府集中每鎮剩余的300萬元專項資金，對各鎮實施分層次獎勵，發揮財政資金的引導作用，推動爭先創優、奮力趕超。
六是制度化創新，做到政策一致，服務均等。重點示范鎮提供優質公共服務來吸引聚集群眾，使進城農民能夠享受與城市一樣的服務和生活。全面放開戶籍限制，已登記為城鎮常住戶口的進鎮農民和申領居住證的流動人口，享受與當地城鎮居民同等的公共服務待遇。加快教育、醫療、社會保障、就業等相關配套制度改革，將進鎮農民工子女納入了義務教育經費保障范圍，免除學雜費。將進鎮群眾納入了城鎮醫療衛生服務體系，享有與城鎮居民平等的基本醫療衛生服務，新型農村合作醫療參合率達到98.9%，城鄉居民社會養老保險參保率達到97.3%。社會救助體系日趨完善，實現了應保盡保。建立公共就業創業服務平臺275個，勞動力培訓人次較2011年建設之前增長91.8%以上，經過就業培訓實現就業人數增長57.7%，確保進鎮群眾“進的來、穩得住、能致富”。
三、下一步工作
“十三五”期間，我們將以人的城鎮化為核心，全面落實新型城鎮化規劃，以習近平總書記系列重要講話精神和對陜西工作的重要指示為指引，把特色小城鎮建設作為帶動全省小城鎮發展上水平的引導性工程，推動農民就近城鎮化的民生工程，全面建成小康社會的樣板工程。
一是強化示范特色。繼續按照集中力量、擇優培育、突出重點、逐級推進的原則，抓好35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮建設，到2020年，將重點示范鎮打造成為縣域副中心，將文化旅游名鎮打造成為文化內涵厚重、建筑風貌鮮明、宜居宜游的特色小鎮，并著力打造一批市級特色小鎮，培育出5個左右鎮級市。
二是打造空間特色。充分發揮重點示范鎮、文化旅游名鎮示范引領作用，在全省打造兩大小城鎮集聚帶：渭河沿線小城鎮集聚帶、秦嶺北麓小城鎮集聚帶，以及十一個小城鎮集聚區：彬長能源基地小城鎮集聚區、銅川工業走廊小城鎮集聚區、帝王陵大遺址保護小城鎮集聚區等十一個小城鎮集聚區。
三是凸顯地域特色。針對關中、陜南、陜北三大地理單元自然特點，對三大區域小城鎮進行分類指導，構建鮮明地域特色小城鎮。在關中地區，主要依托關中城市群輻射帶動小城鎮建設，并加強歷史文化名鎮、名村保護和大遺址保護。陜北地區以產鎮融合謀求發展，依托陜北能源化工基地打造一批工業強鎮，并彰顯陜北小城鎮黃土文化、紅色文化特色。陜南地區小城鎮與陜南移民搬遷、保障性住房相結合，重點打造陜南古鎮旅游品牌，推進小城鎮全面發展。
四是營造文化特色。關中陜北、陜南三大地域文化差異顯著，應在小城鎮建設中體現。關中應凸顯古樸渾厚特點，體現漢唐建筑風貌，陜北應以黃土風情為主線，凸顯厚、曠、豪、淳文化特點，陜南應凸顯巴蜀、徽派等風貌特點，與山水空間相呼應。
五是夯實產業特點。具體包含農業生產基地型、工業發展帶動型、物流集散帶動型、移民搬遷聚集型等多種類型。
